《党政机关电子公文归档规范》解读

为贯彻《国务院关于在线政务服务的若干规定》《党政机关电子公文处理工作办法》，发挥标准化在电子公文和电子档案管理中的引领作用，国家档案局组织编写了《党政机关电子公文归档规范》（GB/T 39362—2020），自2021年6月1日起实施。该标准填补了我国在电子公文归档国家标准领域的空白，完善了党政机关电子公文系列标准体系，对有效打通党政机关电子公文形成、办理、归档、保存全流程电子化的“最后一公里”及实现电子公文仅以电子形式归档和保存起到重要的推动作用。

编制背景和过程

2016年12月，《党政机关电子公文系列标准》（GB/T 33476～33483—2016）正式发布，为电子公文的生成、处理、存储、交换等提供支撑，为我国党政机关电子公文使用、管理和系统建设提供有力保障，但对电子公文处理完毕之后的归档和管理问题却没有涉及。因此，国家档案局根据有关规定，联合国家电子文件管理部际联席会议办公室开展了标准编制工作。针对党政机关电子公文归档流程、数据组织、归档格式、元数据和接口要求暂不明确的问题，国家档案局组织国内党政机关电子公文归档及电子档案管理领域的研究机构、软件企业和相关专家进行了研讨，汇聚集体智慧，经过需求调研、标准编制、标准验证、试点应用、意见征集、标准送审等过程，经过两年多的研究和编制，最终形成了《党政机关电子公文归档规范》国家标准。

简要介绍

标准按照《标准化工作导则?第1部分：标准的结构和编写》（GB/T 1.1—2009）的要求编写，依据和参考了《电子文件管理暂行办法》《党政机关公文处理工作条例》《电子公文归档管理暂行办法》《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定》《党政机关电子公文处理工作办法》等文件和《电子文件归档与电子档案管理规范》（GB/T 18894—2016）、《归档文件整理规则》（DA/T 22—2015）、《文书类电子文件元数据方案》（DA/T 46—2009）等相关标准，根据保留形成原貌、保持有机联系、保证长期可用的原则，对党政机关电子公文的归档流程、元数据要求、归档数据组织和归档格式等提出了要求，对电子公文的收集、整理、移交、接收以及电子公文归档系统功能要求、归档接口要求等作出了规定。标准适用于各级党政机关电子公文系统产生的电子公文的归档和处理，其他机关和企事业单位的电子公文归档操作也可参照执行。

内容解读

标准从归档流程、归档元数据要求、归档数据组织、归档格式要求、归档功能要求等方面对电子公文归档工作提出了具体要求。

1. 电子公文归档流程

电子公文归档流程从电子公文形成、办理部门产生电子公文开始到档案部门接收归档信息包结束，整个过程可以分为文件收集、文件整理、文件移交、档案接收4个环节。每个环节又包括3个步骤，总计12个步骤，即捕获、录入、转换、组件、编号、封装、移交检测、移交登记、提交、接收检测、接收登记、接收确认。

收集环节要求按照电子公文归档范围完成电子公文及其元数据的收集，标准建议电子公文系统嵌入归档范围采用自动捕获方式完成收集工作，在无法自动捕获的情况下也可人工录入。收集环节包括捕获、录入、转换。捕获步骤要求在电子公文形成和办理过程中随时捕获拟归档电子公文；电子公文元数据应与电子公文内容数据一起捕获，捕获的电子公文应齐全、完整，并保持电子公文之间的有机联系；电子公文内容数据应与其形成时保持一致。录入步骤是对于部分未进入电子公文系统进行流转的公文，可通过扫描并著录元数据、上传挂接、脱机数据包导入等方式完成电子公文的收集。转换步骤是在电子公文捕获或录入后，对于不符合归档格式要求的电子公文应进行格式转换，以满足归档电子公文保存和利用的需求。

文件整理环节包括组件、编号和封装。组件步骤要求电子公文一般以件为单位进行整理，件内文件的构成以及件内文件排序应符合《归档文件整理规则》（DA/T 22—2015）的要求。编号步骤要求对完成组件的电子公文进行分类和排序，并编制档号。封装步骤要求将完成组件和编号的拟归档电子公文及其元数据封装成归档信息包。

文件移交环节要求在电子公文整理完成之后，由电子公文形成办理部门向档案部门移交并办理相关手续。文件移交环节包括移交检测、移交登记和提交。移交检测步骤要求在电子公文提交归档前，对电子公文的真实性、完整性、可用性和安全性进行检测，检测合格后才能提交归档。移交登记步骤要求在电子公文提交归档过程中，电子公文形成或办理部门应清点、核实电子公文的文种、成文日期、保管期限、件数、大小等信息，确认无误后填写《电子文件归档登记表》。提交步骤要求电子公文形成或办理部门应将归档信息包连同《电子文件归档登记表》一起向档案部门提交归档。

档案接收环节要求档案部门及时接收电子公文形成办理部门提交归档的电子公文，并办理相关接收手续。主要包括接收检测、接收登记、接收确认。接收检测步骤要求档案部门接收归档电子公文之前对归档信息包的真实性、完整性、可用性和安全性等方面进行检测，对于不符合要求的归档信息包予以退回。接收登记步骤要求档案部门接收归档电子公文时，清点、核实电子公文的文种、成文日期、保管期限、件数、大小等信息，确认无误后完成《电子文件归档登记表》。接收确认步骤要求档案部门接收符合要求的归档信息包并确认，完成电子公文归档流程。

2. 电子公文归档元数据要求

标准提出了电子公文归档的最基本的元数据集合，即元数据基本集，实际工作中可根据具体情况扩充元数据集合。标准中归档电子公文元数据基本集包括公文标识、文种、份号、密级和保密期限、紧急程度、发文机关标志、发文字号、签发人、标题、主送机关、附件说明、发文机关或签发人署名、成文日期、附注等32个元数据项，明确了每个元数据项的编号、元素名称、英文名称、约束性、可重复性、元素类型和数据类型等。

3. 电子公文归档数据组织

归档数据组织对归档信息包的结构和内容进行了描述，归档信息包中可包含同一批次归档的多份归档电子公文，电子公文应以《归档文件整理规则》规定的分类方式为依据进行组织。以采用年度—保管期限—机构（问题）三级分类的方式为例，归档信息包的数据组织示例如图所示：

归档信息包数据组织示例图

部分要点分析

1. 关于电子印章等技术措施的处理

带有电子印章的电子公文归档后，档案管理部门（包括机关档案室和国家综合档案馆）为实现对电子印章的有效验证，需要具备一定条件。在机关内部，业务部门和档案部门必须采用相同的CA认证服务，必须持续地对数字证书、签名算法等进行维护，而国家综合档案馆则需对不同立档单位移交的采用不同CA认证服务的电子档案进行管理，管理成本非常高，超出各级档案部门当前的实际承受能力。考虑到电子档案的凭证性由国家赋予档案管理部门的法定职责来决定，目前档案部门可以采取多种方式确保电子档案真实、完整、可用、安全，不是一定要保留电子印章。标准要求电子公文归档时应不包含非开放的压缩、加密、签名、印章、时间戳等技术措施，以减少档案部门管理电子档案时的技术依赖性。

2. 关于电子公文各组件合并成一份OFD文件归档的形式

标准以OFD格式作为归档电子公文的文件处理单和公文主体的归档格式。在电子公文归档时，这些文件处理单和公文主体（包含正本、定稿及历次修改稿）形成的多个OFD格式文件，以及XML格式的元数据文件，还有需要归档的其他格式的文件，都可以合并成一个OFD文件进行保存。这种方式的优点是保证了归档电子公文的物理完整性，构成一份电子档案的所有内容数据及元数据都物理聚合在一起，元数据和电子档案内容数据之间、件内文件之间关联紧密不易被破坏。在电子档案长期保存时，建议采用合并成一个OFD文件的方式；在电子公文归档和电子档案管理阶段，不是必须采用合并成一个OFD文件的方式。

3. 关于在电子公文系统嵌入归档范围采用自动捕获方式完成收集工作

纸质公文在办结后往往需要一定时间完成鉴定、整理等项工作才能归档，在电子公文基于规范的系统形成、办理的前提下，办结时鉴定、整理等项工作可以由系统同时完成，所以对电子公文归档有随办随归的要求。随着办公自动化系统的普遍应用，一个区域化的电子公文系统可能每天会有大量的电子公文办结，如果还是由具体工作人员根据归档范围进行手动归档，会影响电子公文归档的准确性和及时性，也不利于提高工作效率。因此，在办公自动化系统中嵌入归档范围，由系统在电子公文办结时自动判定是否需要归档，并将需要归档的电子公文自动捕获，在未来开展电子公文归档工作中是十分必要的。

来源：中国档案