杜鹏等|北京筹备冬残奥会对残疾人事业的影响研究（1）

【摘要】 针对冬残奥会对残疾人事业发展的影响开展评估是一项重要工作。本文在 2017 年中国残联资助调查研究的基础上开展评估，基于 2022 年冬残奥会的历史定位和特征构建了影响评估指标体系，即治理性指标（制度环境建设、综合治理成果）、普适性指标（社会残疾观、无障碍环境建设）和领域性指标（残疾人冰雪运动、京津冀协同发展）。采用文献分析和问卷调查的方式开展研究。研究发现，5年来我国残疾人事业制度创新迎来新机遇，残疾人事业发展治理成效显著，社会残疾观念更加积极，北京无障碍环境建设取得历史性进展，残疾人冰雪运动迎来发展契机，冬残奥助力京津冀残疾人事业协同发展等，进而提出了 4 条对策建议。    

【关键词】 冬残奥会；影响评估指标；问卷调查；治理成效；京津冀协同

前言

2015年7月31日，中国（北京和张家口）成功获得2022年冬奥会的举办权，北京也成为世界上唯一的“双奥之城”。习近平总书记指出：“北京冬奥会是我国重要历史节点的重大标志性活动，是展现国家形象、促进国家发展、振奋民族精神的重要契机。”作为我国建成小康社会并开启全面现代化建设新征程的第一项全球性活动，2022年北京冬奥会和冬残奥会无疑承载着重要的时代使命，凝结着中华民族伟大复兴的历史情结，寄托着全体人民共同富裕的理想信念。作为冬奥会（即冬季奥林匹克运动会，Olympic Winter Games）不可或缺的组成部分，冬残奥会（即冬季残疾人奥林匹克运动会，Paralympic Winter Games）也将在2022年同时举办。正如2008年的残奥会（即残疾人奥林匹克运动会，Paralympic Games）极大地推动了我国残疾人事业的发展，2022年冬残奥会的举办无疑也将是新时期我国残疾人事业发展的一个重要契机。尽管新冠肺炎疫情仍在全球肆虐，但冬残奥会的筹备工作在党和国家的领导下正在稳步扎实地推进。那么，2015年至今5年多以来，即冬残奥会筹备期间，我国残疾人事业迎来了怎样的发展呢？在北京冬残奥会即将召开之际，课题组将通过系统的梳理和调查进行全面的呈现。

1. 文献回顾与研究基础

1.1 冬残奥会由来与2022年冬残奥会历史定位

冬残奥会是由国际奥委会和国际残奥委会主办，专门为残疾人举办的、世界大型的、综合性的、以冬季冰雪运动为主要比赛项目的运动会，最初是为了促使在第二次世界大战中受伤的士兵和普通人重新参加滑雪活动而举办，自1976年首届举办以来，已成功举办了11届，2022年为第13届冬残奥会。冬残奥会不仅可以促进残疾人参加冰雪运动，而且在保障残疾人权益、让残疾人更好地享有与健全人同等的体育权利和幸福感方面具有重要作用。数据显示，参加冬残奥会的国家、地区和运动员数量都在逐届增加，冬残奥会的影响力不断扩大。在冬残奥会筹备和举办的过程中，举办国（城）会在政策制定、资金扶持、设施建设和产业布局等方面做出诸多努力，因此冬残奥会已经成为最能展现残疾人体育精神和冰雪运动水平的冬季运动盛会。

承办2022年北京冬奥会、冬残奥会是新的历史时期我国一项重大标志性活动。“筹办好北京冬奥会、冬残奥会”被写入党的十九大报告，习近平总书记多次发表重要讲话，并于2021年1月亲临北京和张家口冬奥会和冬残奥会赛场进行考察，可见办好2022年冬奥会和冬残奥会是党和国家的一件大事，其历史定位可以归纳为四个方面。首先，它是新时代我国实现民族复兴中国梦的重要举措。习近平总书记指出：“举办北京冬奥会、冬残奥会来之不易、意义重大，同实现‘两个一百年’奋斗目标高度契合。”冬奥梦交汇中国梦，为国争光的爱国主义、敢于争先的拼搏精神、扬我国威的民族自信，正是实现中华民族伟大复兴的力量源泉。其次，它是我国建成体育强国的里程碑事件。2019年的《体育强国建设纲要》正式拉开了我国建设体育强国的序幕，其中提到“制定实施……残疾人等群体的体质健康干预计划”“推动残疾人康复体育和健身体育广泛开展”，为残疾人体育的发展指明了方向，同时也提出要带动“三亿人参与冰雪运动”。冬残奥会的举办将极大地推动残疾人体育事业的发展，确保体育强国的建成。第三，它是推进残疾人事业高质量发展的重要契机。2008年，残奥会举办大大地促进了我国残疾人事业的发展，冬残奥会也将会通过残疾观念塑造、残疾人人权彰显、包容性社会建设和夯实残疾社会保障等方式，促进残疾人事业的发展。最后，它是推进京津冀协同发展的一个历史机遇。2014年以来，京津冀协同发展战略成为我国最重要的国家战略之一，其时间脉络与2022年冬奥会和冬残奥会申办高度吻合，而且2022年的冬奥会和冬残奥会将由京冀两地联合举办。无论是时间节点上还是区位优势上，此次冬奥会和冬残奥会的举办都将是京津冀协同发展的一个里程碑。

1.2 残奥会影响评估的研究缘起与评估内容

残奥会影响（Paralympics Games Impact，PGI）研究最初是由国际残奥委会（International Paralympic Committee，IPC）设立的一个科学项目。该项目兼有开拓性、专题性和探索性，旨在完整地记录和评估残奥会对举办城市、地区和国家残疾人事业发展的总体影响。国际奥委会于2002年设立了奥运会整体影响评估项目OGI（Olympic Games Impact），要求从2008年北京奥运会开始，每个奥运会主办城市都要在奥运会结束2年内提交OGI评估报告，并对举办地奥运会前后短期性与长期性影响进行量化评估。2003年，“奥运遗产（Olympic Gamesin heritance）”作为国家奥委会的职能和使命之一被列入《奥林匹克宪章》并正式启动了以“奥运会影响报告”为表现形式的奥运遗产规划、评估与研究体系。自2008年北京奥运会以来，温哥华、伦敦、索契、里约、平昌奥组委等均发布了较为翔实的OGI评估报告。国际奥委会和残奥委会在2006版OGI社会文化指标的初步评估中，新增了7个有关残疾人等弱势群体方面的指标，充分体现了奥运会与残奥会并列而观、并肩而行的“人文奥运”精神。

关于“奥运遗产”的研究方兴未艾，并经历了由“物质遗产”向“多元遗产”的研究演变。OGI社会文化指标最具代表性，包括残疾人观念、有关残疾人的知识与助残技能、残疾人群体的支持网络、残疾人就业状况、公共场所无障碍设施建设、奥运会及奥运场馆无障碍设施的可持续利用、适应性体育运动的教育及从业人员。2008年PGI课题组在研究时融入了中国残疾人事业发展新理念的指标，形成了包括残疾人观念、公共服务能力、无障碍环境、残疾人冰雪运动等维度的指标体系。从是否侧重于体育本身来看，可以分为体育型和超体育型指标，其中体育型指标是指冰雪运动的方方面面，而超体育型指标则包括经济指标、社会指标、文化指标、环境指标和城市发展指标等，超体育型指标更像是一种综合效益指标。

1.3 研究述评与研究基础

第一，从评估时间来看，通常会在奥运会举办前和举办后分别进行评估，考察其短期性与长期性影响。从这个角度来看，本研究无疑是在2022年冬残奥会举办之前的一次会前评估，与会后评估有本质区别。

第二，从评估内容来看，国际奥委会和残奥委会在2006版OGI社会文化指标中新增的7个评估指标，指明了残奥会评估的原则和方向，但对于评估内容并没有固定一致的要求。

第三，从评估指标来看，可及性是指标选取的重要依据，课题组先后承担了多次残奥会评估工作，积累了相关经验和数据基础，2017年《北京冬残奥会对残疾人事业总体影响研究》为本研究的开展奠定了重要基础。

2. 研究框架与数据

2.1 研究框架与内容

在预研究基础上，结合本届冬残奥会的历史定位和《北京2022年冬奥会和冬残奥会遗产战略计划》，拟从三个方面、六个指标开展评估，见图1。治理性指标。十九届四中全会将推进国家治理体系和治理能力现代化提升到前所未有的高度，治理现代化也成为各领域开展工作的重要指导，残疾人事业也不例外。在探索中国特色残疾人事业发展道路过程中，从指导思想、制度创新到组织建设等都属于推进残疾人事业治理现代化的重要举措。为确保所有残疾人“弱有所扶”并共享改革发展的成果，近年来国家在治理理念和制度创新方面做出了诸多探索并取得了显著成效。本文将聚焦于5年来的制度环境建设和综合治理成果来评估。其中，综合治理成果主要是针对残疾人公共事业发展的核心指标（如公共服务、就业、社会保障等）进行分析。尽管治理性指标并非因筹备冬残奥会而开始，但冬残奥会举办无不与其密切相关，故而以“反推”的方式加以评估。

普适性指标。是指适用于所有规模性残疾人活动的一类评估指标。如上所述，此类指标有很多，本着数据可及性与指标简明性的原则，本文选择其中最核心的两个。一是社会的残疾观。在2008年，国际奥委会和残奥委会新增的7个有关残疾人等弱势群体的评估指标，第一个就是“当前社会的残疾人观念（Perceptions about People with Disabilitiesin Society）”，研究显示残奥会召开会加快社会残疾人观念的进步速度。二是无障碍环境建设。新增的7个评估指标中第5个即是公共场所无障碍设施建设（Accessibility of Public Services），因为无障碍环境是残疾人参与社会的基础，最能体现一个国家或一个城市的残疾包容性和友好性。同时，社会的残疾观和无障碍环境建设分别隶属于《北京2022年冬奥会和冬残奥会遗产战略计划》的社会遗产和城市发展遗产领域性指标。是指仅适用于2022年冬残奥会影响的一类评估指标。一是残疾人冰雪运动。这是中国首次举办冬季奥运会，冰雪运动无疑是其最典型的特征之一，在此考量5年来国家与举办城市在残疾人冰雪运动方面的软硬件建设情况。二是京津冀协同发展。此次冬奥会和冬残奥会由北京和张家口联合筹备和举办，这必将在京津冀协同发展上留下浓墨重彩的一笔。该项指标主要考察冬残奥会的举办对于京津冀区域的残疾人事业发展起到怎样的推动作用。

2.2 评估指标与资料

评估指标构建原则。①体现时代特征。与前几次残奥会影响评估不同，目前中国已进入新时代，健康中国、体育强国、高质量发展等相继被提出，而最为典型的是治理体系和治理能力现代化的宏观背景。②体现地域特征。与2008年夏季奥运会引起全国关注不同，冬残奥会因与冰雪相关，对于北方地区的影响可能将更大，又因为是京冀联合举办，而两地均属于京津冀区域，这些特征决定了在评估冬残奥会的影响时应加以考虑。同时，受新冠肺炎疫情影响，此次冬残奥会并未向公众开放，这也对一些指标的选取产生了制约作用。

指标内涵与数据来源。根据上述原则并参考2017年的研究成果，构建了如表1所示的评估指标体系，同时也列出了资料来源。其中，课题组开展的两次问卷调查是本文的重要实证资料来源。2017年的调查，围绕“对残疾及残疾人的态度、2022年冬残奥会知晓与影响预期和基本社会人口学特征”三个方面开展调查，并借助“问卷星”回收了来自全国16个省（直辖市、自治区）的586份有效问卷。为了考察4年来的变化情况，课题组于2021年12月初又开展了一次问卷调查，共回收3520份有效数据，来自全国28个省（自治区、直辖市）。两期样本的基本特征见表2与2017年的数据相比，2021年的调查数据呈现出三个特点：一是样本群体的年龄相对较小，二是京外被试量明显增多，三是文化程度结构更接近常规人群。

3. 主要研究发现

3.1 残疾领域制度创新迎来新机遇，残疾人事业发展不断走向成熟定型

经过70余年的发展，我国逐渐形成了以《宪法》为核心，以《残疾人保障法》为主干，以《残疾人教育条例》《残疾人就业条例》《无障碍环境建设条例》及《残疾预防和残疾人康复条例》等行政法规和地方法规为重要支撑，以规范性文件为补充的残疾人事业法律法规体系。近5年来的制度创新体现在三个方面。

法律法规。目前，我国直接涉及残疾人权利保护的法律已达50多部。2017年1月、2月，国务院签署了《残疾预防和残疾人康复条例》和《残疾人教育条例》，分别于当年5月1日和7月1日开始施行；2018年又修订了《残疾人保障法》，对于在新时期保障残疾人人权和平等、充分地参与社会生活、共享社会物质文化成果起到了重要作用。另外，《公共文化服务保障法》（2016）、《中医药法》（2016）、《公共图书馆法》（2017）、《未成年人保护法》（2020）、《预防未成年人犯罪法》（2020）等多部法律规定都对残疾人权利给予了保障。值得关注的是，2020年我国颁布的首部《民法典》近30条直接涉及残疾人权益。

规范性文件。冬残奥会筹备期叠加全面小康建设，残疾人脱贫和全面小康是5年来工作的重心。“全面建成小康社会，残疾人一个都不能少”，2015年国务院出台《关于加快残疾人小康进程的意见》，以此为引领掀开了残疾人全面小康建设的新篇章。随后，《关于全面建立困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度的意见》（2016）、《贫困残疾人脱贫攻坚行动计划（2016—2020）》等陆续出台。《“十三五”加快残疾人小康进程规划纲要（2016—2020）》更是对相关工作进行了总体布局，而后《着力解决因残致贫家庭突出困难的实施方案》（2018）和《关于在脱贫攻坚中做好贫困重度残疾人照护服务工作的通知》（2019）等重要文件出台，全面确保了2020年我国残疾人群体如期、高质量地步入小康社会。

另外，《关于加快发展康复辅助器具产业的若干意见》（2016）、《残疾人精准康复行动实施方案》（2016）和《关于建立残疾儿童康复救助制度的意见》（2018）等的出台，对于推动残疾人康复的发展起到了重要保障作用。而且，中国残联还印发了《关于积极应对新冠肺炎疫情有序推进贫困残疾人脱贫攻坚工作的通知》，对于在特殊时期保障残疾人权利起到了重要作用。

3.2 新时期党中央高度重视残疾人事业发展，5年来综合治理成效显著

2019年，在国务院新闻办公室发布的《平等、参与、共享：新中国残疾人权益保障70年》白皮书中，围绕10个方面回顾并展现了我国残疾人事业取得的举世瞩目的成就，残疾人的获得感、幸福感、安全感持续提升。在刚刚过去的第30个国际残疾人日（12月3日）上，中国残疾人数据科学研究院发布的中国残疾人发展指数显示，“十三五”时期我国残疾人事业发展指数由65.9上升到73.2，增长了7.3个百分点；我国在国际残疾人事务中的影响力显著提升，残疾人生存保障指数由66.4上升到77.6；残疾人自我发展提升指数由64.4上升到67.2，越来越多的残疾人为经济社会发展做出贡献。这是对过去5年残疾人事业治理成效的最好展示。本文重点围绕康复、教育、就业、社会保障等核心指标简要地予以展示，详细内容请参见历年中国残疾人事业统计年鉴或残疾人事业发展统计公报。

在康复领域，残疾人康复机构由2015年的7111个上升至2020年的10440个，增长率为46.81%；康复机构在岗人员数量由2015年的23.2万上升至2020年的29.5万，增长率为26.16%；社区康复协调员数量由2015年的40.6万增至2020年的47.8万，增长率为17.73%；接受康复工程服务的人数由2015年的754.9万增至2020年的1077.7万，增长率为42.76%。

在教育领域，全国特殊教育学校的数量由2015年的2053所增至2020年的2244所，增长率为9.30%；特殊教育专任教师由2015年的5.03万增至2020年的6.62万，增长率为31.61%；特殊教育中职教育机构数量由2015年的100所增至2020年的147所，增长率达47.00%；普通高等教育年录取人数由2015年的8508人增至2020年的13551人，增长率达59.27%，同时高等特殊教育的录取率也提升了34.27%。在就业领域，城镇残疾人就业人数由2015年的4301921人增至2020年的8617000人，增长率达100.03%。在社会保障领域，2020年参加城乡社会养老保险人数和领取养老金人数分别为2699.2万人和1140.5万人，分别比2017年增长3.23%和9.42%；残疾人托养服务机构由2016年的6740家增至2020年的8370家，增长率为24.18%；接受服务和培训的服务人员和管理人员由2017年的1.9万增至2020年的3.9万，增长率达105.26%。在扶贫开发、收入保障等领域也取得了显著成就。

残疾人事业科学研究工作在过去的5年间也取得了可喜的成就。2015年—2020年，全国哲学社会科学规划项目共资助与残疾或残障相关的项目41项，其中与冬残奥会直接相关的项目有3项。这是2008年北京奥运会举办之后，我国残疾人事业科学研究的又一个发展高峰期。

注：本文转自《残疾人研究》 2021年第4期，作者杜鹏，系中国人民大学人口与发展研究中心教授。